De kans dat de gestelde klimaatdoelen voor woningen worden behaald is klein. Om de doelen te bereiken, zal de overheid diverse aanvullende maatregelen moeten nemen om de verduurzaming van woningen te versnellen. Hogere gasbelastingen zijn een effectieve maatregel om het energieverbruik te verlagen, maar raken lagere inkomens harder in de portemonnee. Een verduurzamingsplicht bij aankoop van een woning heeft dat nadeel niet. De kosten van deze maatregel komen voornamelijk bij midden- en hoge inkomens terecht. Dat meldt ING.
Foto ter illustratie. © Hilda Weges | Dreamstime.com
Nederland ligt niet op koers om de gestelde doelen in 2030 voor emissiereductie voor de gebouwde omgeving te halen, blijkt uit de Klimaat- en Energieverkenning 2024 van het Planbureau van de Leefomgeving (PBL). Het PBL acht de kans op het halen van het wettelijk doel voor de gebouwde omgeving op basis van het vastgestelde en voorgenomen beleid klein.Om de klimaatdoelen voor de gebouwde omgeving te halen, zal het grootse deel van de extra emissiereductie afkomstig moeten zijn van woningen. Binnen de gebouwde omgeving komt namelijk ongeveer 70% van de broeikasgasuitstoot van woningen.
Om de uitstoot van woningen verder te verlagen, stelde het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Klimaat al eerder voor om aanvullende beleidsmaatregelen te nemen. Zo pleitte de IBO ervoor strengere duurzaamheidsnormen voor koopwoningen in te voeren en het gasgebruik voor huishoudens duurder te maken.
Vooral vanuit Europa aanvullende normeringen en beprijzingen
Deze aanvullende normeringen en beprijzen lijken op korte termijn vooral uit Europa te komen. Het kabinet heeft namelijk aangekondigd dat er geen extra duurzaamheidsnormen komen voor koopwoningen. Zo komen er geen verplichte energielabelsprongen voor koopwoningen en geen verplichting om een (hybride) warmtepomp aan te schaffen bij vervanging van de verwarmingsketel.
Tegelijkertijd neemt het kabinet geen extra beprijzende maatregelen op aardgas. Zo heeft het kabinet aankondigt het belastingtarief op aardgas juist te verlagen. Per 1 januari 2025 wordt het belastingtarief 2,8 eurocent per m3 lager voor de eerste schijf. Het belastingtarief bedraagt dan € 0,70 per m3.
Vanuit Europa komen er via de Energy Performance of Buildings Directive IV (EPBD IV) wel additionele normen voor lidstaten om de verduurzaming van woningen te stimuleren, die in 2026 in de Nederlandse wetgeving opgenomen moet worden. Zo schrijft de EPBD IV onder meer voor dat het primaire energieverbruik met 16% (2030 ten opzichte van 2020) zal moeten dalen, waarvan het grootste deel behaald moeten worden in de minst energiezuinige woningen. Daarnaast introduceert de EPBD IV de Zero-Emission Building-norm, die voorschrijft dat alle woningen in 2050 uitstootvrij moeten zijn of een zeer hoge energetische kwaliteit moeten hebben.
Naast deze normen worden er in Europa nieuwe beprijzingen voor uitstoot ingevoerd. Zo wordt er een nieuw systeem voor emissiehandel (de ETS 2) ingevoerd dat vanaf 2027 gaat gelden. Door de invoering van dit systeem worden emissies van alle brandstoffen die geleverd worden aan woningen beprijsd. Volgens onderzoeksbureau CE Delft zal dit voor een prijsstijging van aardgas zorgen ter hoogte van ongeveer 8 cent per m3 vanaf het jaar van invoering.
Vergelijking van verdelingseffecten van normeren en beprijzen
Volgens het IBO is zowel aanvullend normerend als beprijzend beleid nodig om de verduurzaming van woningen te versnellen. In dit artikel vergelijken we de verdelingseffecten van deze twee type beleidsmaatregelen:
- Beprijzen, zoals het verhogen van de belasting op gas.
- Normeren, zoals strengere duurzaamheidsnormen voor koopwoningen
Daarbij kijken we eerst naar de eigendomssituatie en energetische kwaliteit van woningen. Vervolgens kijken we naar het inkomen van het huishouden dat in de woning woont.
Energetische staat woningvoorraad
Kijken we naar de eigendomssituatie van de woningen van een lage of zeer lage energetische kwaliteit dan blijkt dat deze woningen het vaakst in het bezit zijn van eigenaar-bewoners.
In Nederland zijn er in totaal ongeveer 2,3 miljoen woningen van een lage (ongeveer overeenkomstig met energielabel D en E) of zeer lage energetische kwaliteit (ongeveer overeenkomstig met energielabel F en G) die in het bezit zijn van eigenaar-bewoners, blijkt uit onderzoek van het TNO uit 2023. Dat is zo'n 71% van het totaal aantal energie-onzuinige woningen. Het overige deel energie-onzuinige woningen is in het bezit van woningcorporaties (16%) en private verhuurders (13%).
De omvangrijkste verduurzamingsopgave ligt in eerste instantie dus voornamelijk bij eigenaar-bewoners (al hebben private verhuurders relatief juist de grootste opgave).
Hogere belasting op aardgas
Gasbelasting effectief om energiezuinigheid te stimuleren
Om de verduurzaming voor alle woningen te versnellen, stelt het IBO voor om de energiebelasting op aardgas geleidelijk te verhogen zodat aardgas op een minimale prijs van € 1,50 per m3 in 2030 komt te liggen.
In september 2024 lag de gemiddelde gasprijs op 1,29 euro per m3, substantieel lager dan de prijs die het IBO voorstelt. Dan zou betekenen dat de gasbelasting de komende jaren verhoogd zou moeten worden om op de voorstelde minimumprijs te komen.
Hogere belastingen op gas zijn effectief om energiezuinigheid te stimuleren. Allereest maken hogere belastingen gas duurder en zullen zo bijdragen aan een lager verbruik doordat huishoudens gas besparen door hun thermostaat lager te zetten of door korter te douchen. Daarnaast verbeteren hogere belastingen ook de financiële aantrekkelijkheid van het verduurzamen van de woning en juist dat vormt de belangrijkste drijfveer voor huiseigenaren om te verduurzamen.Huishoudens hebben in 2023 aanmerkelijk vaker geïnvesteerd in de verduurzaming van hun woning dan een jaar eerder, een mogelijke reactie op de hogere energieprijzen.
Lage inkomens hebben een hogere energiequote
Kijken we naar de effecten van een hogere gasbelasting, dan is het belangrijk om te weten dat lage inkomens een hogere energiequote hebben en daardoor harder door deze maatregel worden geraakt.
In totaal zijn er ongeveer 410.000 huishoudens (huurders en eigenaar-bewoners) met een laag inkomen die een slechte of zeer slechte energetische woning wonen, blijkt uit het onderzoek van TNO uit 2023. Deze groep is een relatief groot deel van het besteedbare inkomen kwijt aan energielasten.
Als de energieprijzen volgens het TNO op gemiddelde niveaus liggen (met een variabele aardgasprijs van € 1,34 per m3), zijn lage inkomens doorgaans zo'n 13% van het besteedbare inkomen kwijt aan de energierekening. Voor lage inkomens in een zeer slechte energetische woning is de mediaan zelfs 16% van het besteedbare inkomen, met uitschieters tot zo'n 35%.
Vooral lagere inkomens harder geraakt door duurder gas
Een belastingverhoging op gas kan daardoor zorgen voor een grotere toename in de energiequote bij lagere inkomens dan bij hogere inkomens.
Zo verhoogt een belastingverhoging op aardgas van € 0,10 per m3 het aandeel van het huishoudinkomen dat aan energie wordt besteed in het laagste inkomensdeciel naar schatting met ongeveer +1,3%-punt, vergeleken met ongeveer +0,3%-punt voor huishoudens in de hoogste inkomensdeciel, blijkt uit eerder onderzoek van ING Research. De impact van een belastingverhoging op de energiequote is voor lagere inkomens dus meer dan vier keer zo groot.
Lage inkomens zijn relatief vaak huurders (bijna driekwart van de lage inkomens woont in een huurwoning van woningcorporaties) en voor huurders geldt dat de mogelijkheden om te renoveren om de energierekening te verlagen beperkt zijn.
Al met al, worden lagere inkomens harder geraakt door een hogere belasting op gas dan hogere inkomens.
Duurzaamheidsnormen koopwoningen
Strengere normen koopwoningen om verduurzaming te stimuleren
Om de verduurzaming voor koopwoningen te versnellen, stelt het IBO strengere duurzaamheidsnormen voor deze woningen voor. Zo pleit het IBO voor een verduurzamingsplicht binnen twee jaar na aankoop van de woning en op termijn duurzaamheidsnormen voor alle bestaande woningen.
Midden- en hoge inkomens bezitten meeste energie-onzuinige woningen
Kijken we naar het effect van de verduurzamingsnormen op koopwoningen, dan is het belangrijk om te weten dat de meeste energie-onzuinige koopwoningen in het bezit zijn van de midden- en hoge inkomens en deze maatregel dus voornamelijk bij deze inkomensgroepen terecht komt. Er zijn namelijk zo'n 2,2 miljoen huishoudens met een midden- of hoog inkomen die wonen in een koopwoning van een slechte of zeer slechte energetische kwaliteit, blijkt het onderzoek van TNO uit 2023. Dat is zo'n 96% van het totaal aantal energie-onzuinige koopwoningen en 70% van het totaal aantal energie-onzuinige woningen.
Er zijn maar relatief weinig huishoudens met een lager inkomen die een energie-onzuinige woning bezitten. Namelijk zo'n 92.000, ongeveer 4% van het totaal aantal energie-onzuinige koopwoningen.
Een logische verklaring voor het relatief lage aandeel is dat het eigen woningbezit onder lage inkomens relatief laag is (namelijk 13%). Midden- en hoge inkomens hebben veel vaker een eigen woning (namelijk 69%).
Verduurzamingsnormen koopwoningen stimuleren vooral midden- en hoge inkomens
Het voorstel van het IBO om strengere verduurzamingsnormen voor koopwoningen in te voeren, is gericht op de groep woningen waar de verduurzamingsopgave het grootst. Daarnaast bereikt het vooral de midden- en hoge inkomens, die deze woningen grotendeels bezitten.
Het invoeren van heldere normen zorgt ervoor zorgt dat huiseigenaren en alle betrokken partijen weten wat er verwacht en welke standaard er bij een verduurzaming nagestreefd wordt.
Verduurzaming grotendeels betaalbaar en meestal rendabel
Kosteninschattingen van de investeringen die nodig zijn om de woning flink te verduurzamen lopen uit uiteen, maar lijken doorgaans betaalbaar voor woningeigenaren. Volgens DNB kan 66% van de huiseigenaren een vergaande verduurzaming met spaargeld betalen. Bijna alle andere huiseigenaren (29%) hebben de mogelijkheid om de verduurzaming te financieren met een lening. Daarbij gaan ze uit van gemiddelde kosten van rond de € 36.500 voor de verduurzaming.
De kosten van verduurzaming verdienen zich voor een deel van de huiseigenaren terug via de maandelijkse energierekening. De kosten en baten van de doorsnee huiseigenaar van het isoleren van woningen vóór 1992 tot de isolatiestandaard komen ongeveer met elkaar overeen volgens het CPB. Daarbij kijkt het CPB echter vooral naar de effecten op de maandelijkse energierekening. Baten zoals een hogere woningwaarde, meer wooncomfort en minder financiële kwetsbaarheid worden daarin niet meegenomen.
Verduurzamingsplicht bij aankoop herverdeelt ten gunste van toekomstige kopers
Een variant op de strenge duurzaamheidsnormen voor alle koopwoningen, is de verduurzamingsplicht bij aankoop van een woning die het IBO voorstelt. Deze norm schrijft voor dat een aangekochte woning binnen twee jaar tot de isolatiestandaard zal moeten worden verduurzaamd.
Een verduurzamingsplicht bij aankoop heeft als voordeel ten opzichte van de verduurzamingsnorm voor alle bestaande woningen, dat het ervoor zorgt dat de kosten om de woning energiezuiniger te maken beter worden gereflecteerd in de aanschafprijs van de woning. In principe wordt een energie-onzuinige woning daardoor minder waard.
Als de huiseigenaar de woning wil verkopen, kan hij ervoor kiezen om de woning te verduurzamen om de woningwaarde op peil te brengen. De huiseigenaar kan er ook voor kiezen om de woning niet te verduurzamen en in de huidige staat te verkopen. De nieuwe eigenaar zal in dat geval moeten verduurzamen en de woning kunnen kopen tegen de lagere prijs.
Een verduurzamingsplicht bij aankoop maakt deze investeringsopgave transparanter en daarom verwachten we dat de verduurzamingskosten terugkomen in de huizenprijzen. Het maakt dan niet meer uit of je een energie-onzuinige (voor minder geld, maar wel moet investeren) of energiezuinige (duurder in aanschaf, geen investering) woning koopt. Het is dus een herverdeling van de woningwaarde, waarbij huidige eigenaren van energie-onzuinige woningen waarde verliezen ten gunste van toekomstige woningkopers.
Rekening houden met mogelijkheden huizenkopers
Bij een verduurzamingsplicht bij aankoop is het belangrijk om rekening te houden met de mogelijkheden van de koper en de eigenschappen van de te verduurzamen woning. De voorgestelde norm van het IBO om woningeigenaren binnen twee jaar na aankoop van de woning te isoleren tot de standaard is daarbij mogelijk te ambitieus.
Normeren en beprijzen
Herverdelingseffecten verduurzamingsnorm minder nadelig voor lage inkomens
Voor zowel de hogere gasbelasting als strengere duurzaamheidnormen voor koopwoningen geldt dat ze de relatieve waarde van een energie-onzuinige woning verder kunnen verminderen.
Dat is ongunstig voor eigenaren van energie-onzuinige woningen, maar vanwege de doorgaans flinke overwaarde op koopwoningen, kunnen ze een eventuele waardedaling naar verwachting goed dragen. Daarbij raakt een eventuele waardedaling lage inkomens nauwelijks, omdat zij relatief weinig koopwoningen bezitten.
Een verduurzamingsplicht bij aankoop stimuleert dus verduurzaming van een groot aantal woningen en de rekening komt vooral terecht bij de huishoudens met in het algemeen een hoger inkomen en een hogere financiële buffer in de woning. Een hogere belasting op aardgas is een alternatieve manier, maar die zal waarschijnlijk zorgen voor herverdeling ten nadele van de lagere inkomens.